《中國(guó)PPP藍(lán)皮書：中國(guó)PPP行業(yè)發(fā)展報(bào)告（2020）》發(fā)布
發(fā)布日期：2021-02-20 16:45:37 信息來源： 瀏覽次數(shù)：2021年1月25日，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政信研究院、社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同發(fā)布了《中國(guó)PPP藍(lán)皮書：中國(guó)PPP行業(yè)發(fā)展報(bào)告(2020)》。藍(lán)皮書以構(gòu)建中國(guó)PPP命運(yùn)共同體為愿景，以風(fēng)險(xiǎn)管控和績(jī)效管理為主題，首先從政策法律、財(cái)務(wù)金融、績(jī)效管理等維度分析了PPP模式創(chuàng)新實(shí)踐中的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策，進(jìn)而重點(diǎn)對(duì)2019年14個(gè)主要行業(yè)PPP應(yīng)用進(jìn)行了全景式回顧和分析研究，發(fā)現(xiàn)問題，提出政策建議。此外，還對(duì)2019年中國(guó)PPP行業(yè)發(fā)展中的部分熱點(diǎn)問題進(jìn)行了專題研討，以期為中國(guó)PPP從業(yè)人員提供理論和實(shí)踐指導(dǎo)。
藍(lán)皮書封面。主辦方供圖
藍(lán)皮書分析指出，作為融資實(shí)踐和空間綜合開發(fā)的有益探索，傳統(tǒng)PPP模式在緩解融資壓力、改善政府治理、提高公共服務(wù)管理水平等方面產(chǎn)生了積極影響，但難以滿足當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的需要。而以區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以自我造血和空間價(jià)值增值為動(dòng)力，以新增市場(chǎng)價(jià)值或新增財(cái)力為回報(bào)機(jī)制的開發(fā)性PPP模式作為傳統(tǒng)PPP模式的創(chuàng)新性實(shí)踐，在項(xiàng)目模式選擇、投資方向、投資規(guī)模、回報(bào)機(jī)制等方面做出了新的制度安排和策略選擇，同時(shí)憑借其產(chǎn)業(yè)賦能、自我造血、風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖和激勵(lì)相容、可持續(xù)等特點(diǎn)，將成為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的新動(dòng)能。
首先，開發(fā)性PPP是賦能型PPP，通過提供整體解決方案，提高區(qū)域發(fā)展能力。
開發(fā)性PPP不是各個(gè)單體PPP項(xiàng)目的簡(jiǎn)單捆綁，也不是簡(jiǎn)單的一個(gè)產(chǎn)業(yè)和一個(gè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是整個(gè)片區(qū)或者整個(gè)行政區(qū)域的整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、資源整合及各要素集成，實(shí)現(xiàn)1+1>2。開發(fā)性PPP通過提供規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共配套建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)、城市運(yùn)營(yíng)的整體解決方案，補(bǔ)齊區(qū)域發(fā)展中面臨的資金、人才、產(chǎn)業(yè)、機(jī)制短板，為合作區(qū)域賦能，提升區(qū)域發(fā)展能力。
基于空間的開發(fā)性PPP模式，通過產(chǎn)業(yè)賦能，可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)的提供公共服務(wù)和投資私人產(chǎn)品的共贏。在一定區(qū)域內(nèi)，屬于公共產(chǎn)品的納入PPP投資范圍，屬于私人產(chǎn)品的交給商業(yè)投資人。雖然投融資政策和會(huì)計(jì)制度對(duì)不同性質(zhì)的投資有不同的規(guī)定，不同投資相關(guān)的成本和收益也進(jìn)入各自的報(bào)表，但通過區(qū)域整體范圍內(nèi)的要素價(jià)值內(nèi)部化機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)二者的平衡和共贏。提升公共服務(wù)水平和增加商業(yè)化投資都能促進(jìn)區(qū)域整體價(jià)值提升，一方面帶動(dòng)市場(chǎng)化投資，另一方面也可以對(duì)公共投資項(xiàng)目進(jìn)行反哺。
其次，開發(fā)性PPP模式是自我造血的PPP，通過提升區(qū)域發(fā)展價(jià)值，實(shí)現(xiàn)自我造血。
開發(fā)性PPP以公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)相融合為核心，將土地、基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套設(shè)施、人力資源等要素有效納入生產(chǎn)體系，將生產(chǎn)要素的潛在生產(chǎn)功能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，創(chuàng)造增量財(cái)富和價(jià)值，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入增長(zhǎng)，社會(huì)資本方通過專業(yè)化運(yùn)營(yíng)從增量財(cái)政收入中獲得長(zhǎng)期、穩(wěn)定、合理的投資回報(bào)。
通過不同行業(yè)、不同類型項(xiàng)目的集成和匹配，能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖，把投融資的外循環(huán)變?yōu)閮?nèi)循環(huán)，增強(qiáng)項(xiàng)目整體的造血功能，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)自平衡和區(qū)域的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。
良好運(yùn)行的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制必須具備財(cái)政可持續(xù)性，開發(fā)性PPP可以實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。財(cái)政可持續(xù)性是財(cái)政作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的重要條件，如果財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)巨大，國(guó)家治理基礎(chǔ)將被嚴(yán)重削弱，從而影響國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面發(fā)展。傳統(tǒng)的單體基礎(chǔ)設(shè)施和提供的公共服務(wù)，因?yàn)槭找娴耐獠啃詥栴}，商業(yè)化的投資回報(bào)很難實(shí)現(xiàn)，因此需要財(cái)政來支撐。即使是傳統(tǒng)單體的PPP項(xiàng)目，從個(gè)體項(xiàng)目來看實(shí)現(xiàn)了績(jī)效付費(fèi)，但從整體、長(zhǎng)期來衡量，大量的PPP項(xiàng)目帶來的社會(huì)效益能否轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益，從而夯實(shí)財(cái)政基礎(chǔ)是不確定的，因此會(huì)積累財(cái)政可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)。
開發(fā)性PPP模式在一定空間區(qū)域內(nèi)實(shí)行整體開發(fā)，將區(qū)域內(nèi)因人口和產(chǎn)業(yè)集聚所帶來的區(qū)域價(jià)值內(nèi)部化，商業(yè)化的投資回報(bào)可以實(shí)現(xiàn)，政府的支出責(zé)任來自區(qū)域內(nèi)的新增財(cái)政收入，從而減少或者不需要財(cái)政存量收入的投入，財(cái)政可持續(xù)性就可以得到實(shí)現(xiàn)。
再次，開發(fā)性PPP是風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖和激勵(lì)相容的PPP，不產(chǎn)生政府新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
開發(fā)性PPP通過區(qū)域整體性的“集成式開發(fā)”，對(duì)多個(gè)不同風(fēng)險(xiǎn)偏向的子項(xiàng)目進(jìn)行打包，可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖，減少整體風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)地方政府來說，通過合作，區(qū)域財(cái)政能力增強(qiáng)，財(cái)政實(shí)力不斷壯大。對(duì)社會(huì)資本方來說，利用自身優(yōu)勢(shì)，發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)，源源不斷地創(chuàng)造新增財(cái)政收入，實(shí)現(xiàn)政府的績(jī)效考核目標(biāo)，得到相應(yīng)回報(bào)。雙方目標(biāo)盡管不同，但社會(huì)資本方目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，政府目標(biāo)也會(huì)一并實(shí)現(xiàn)：推進(jìn)城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)形成良性循環(huán)。這就是激勵(lì)相容機(jī)制的創(chuàng)新。
開發(fā)性PPP按績(jī)效付費(fèi)，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方承擔(dān)，政府對(duì)社會(huì)資本方的回報(bào)以新增地方財(cái)政收入的一定比例為限，合作到期后，或新增財(cái)政收入不足以支付服務(wù)費(fèi)的，政府不再承擔(dān)支付責(zé)任，從根本上規(guī)避和減少了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，項(xiàng)目公司按照市場(chǎng)化融資，所有債務(wù)由項(xiàng)目公司清償，政府與資金提供方不發(fā)生任何聯(lián)系，也不會(huì)因擔(dān)保等產(chǎn)生隱性債務(wù)。
最后，開發(fā)性PPP是可持續(xù)PPP，目的是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。
不同于國(guó)際上普遍把PPP作為政府采購公共服務(wù)的工具，開發(fā)性PPP更適合于中國(guó)目前發(fā)展階段和背景，它以促進(jìn)區(qū)域開發(fā)和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。開發(fā)性PPP模式是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)為核心，以城鎮(zhèn)化和公共服務(wù)為重要內(nèi)容，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、人口和空間協(xié)調(diào)發(fā)展的發(fā)展模式。它體現(xiàn)了合作區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)、空間協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求，并進(jìn)一步改善區(qū)域人力資本和社會(huì)資本結(jié)構(gòu)，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。
通過培育高端產(chǎn)業(yè)集群，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo);通過綜合開發(fā)，發(fā)揮整合效應(yīng)，如建設(shè)公園、綠地和進(jìn)行污水處理等，改善區(qū)域發(fā)展環(huán)境;通過提供就業(yè)崗位、供給高質(zhì)量公共服務(wù)設(shè)施等，改善居民生活。開發(fā)性PPP的產(chǎn)城整合、綜合性、集成式開發(fā)，有助于實(shí)現(xiàn)人口、產(chǎn)業(yè)和空間的協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。以固安高新區(qū)產(chǎn)業(yè)新城的開發(fā)性PPP為例，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收入、就業(yè)持續(xù)快速增長(zhǎng)，基本實(shí)現(xiàn)高增長(zhǎng)、低債務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。
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